浅析对社会组织的“吊销登记证书”与“撤销登记”

     

     “吊销登记证书”和“撤销登记”是民政部门在社会组织监督管理实践中常见的行政行为,按照《行政处罚法》和《行政许可法》的规定,二者有着本质的区别。但是,作为民政部门执法依据的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》三部行政法规(以下简称三个条例)却未对二者加以区分,而是混同使用,造成了法律认识和管理实践上的混乱。本文认为,有必要严格按照《行政处罚法》和《行政许可法》的规定,将二者加以甄别,区分使用。
    一、“吊销登记证书”与“撤销登记”的区别
    《行政处罚法》和《行政许可法》分别对“吊销登记证书”和“撤销登记”两种具体行政行为进行了规定,二者的法律属性迥异,使用情形不同,法律后果也有根本区别。
    1.“吊销登记证书”属于行政处罚措施。
    《行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。… …”第八条规定:“行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”
    由此可见,我国的行政处罚法规定的行政处罚种类有“6+1”种,实施处罚的原因是公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序的行为且应当给予行政处罚,具体适用情形散见于各个法律法规之中。对于民政部门主管的社会组织而言,“吊销登记证书”的法律属性是十分清楚的,属于《行政处罚法》规定的第五类处罚措施中“吊销许可证”的范畴,是一种并且是最严厉的一种行政处罚措施;实施这种行政处罚的原因是依法成立的社会组织具有了较为严重的违法行为,适用情形是违反了三个条例的有关具体规定;其后果是丧失了已获批准的从事特定活动的权利,但其民事主体资格仍然存在,可以继续进行开展清算等活动。
    2.“撤销登记”是行政管理机关对行政许可的撤回或者撤销。
    《行政许可法》第八条规定:“… …行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。… …”第六十九条规定:“有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可:(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。… …”第七十条:“有下列情形之一的,行政机关应当依法办理第七十一条规定:“违反本法第十七条规定设定的行政许可,有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正,或者依法予以撤销。”
    以上可以看出,登记管理机关对社会组织的“撤销登记”属于《行政许可法》规定的行政机关撤回、撤销行政许可的行为。行政机关撤回行政许可主要包括以下情形:一是行政许可的法律依据被修改或者废止,二是颁发行政许可所依据的客观情况发生了重大变化;撤销行政许可主要包括以下几种情形:一是行政机关违法许可,二是申请人违法取得许可,三是依法可以撤销行政许可的其他情形。“撤销登记”的法律后果也很明确,即社会组织取得的行政许可被撤回或者撤销,法人主体资格也被消灭。
    二、三个条例相关规定存在的问题
    如前所述,《行政处罚法》和《行政许可法》对“吊销登记证书”和“撤销登记”的规定是十分清楚的,但在三个条例层面的规定却比较模糊。例如,《社会团体登记管理条例》第三十二条规定:“社会团体在申请登记时弄虚作假,骗取登记的,或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的,由登记管理机关予以撤销登记。”第三十三条规定:“社会团体有下列情形之一的,由登记管理机关给予警告,责令改正,可以限期停止活动,并可以责令撤换直接负责的主管人员;情节严重的,予以撤销登记;构成犯罪的,依法追究刑事责任:……”在这两条规定中,对“吊销登记证书”的定位是比较清晰的,是一种行政处罚措施,符合《行政处罚法》的规定,而对“撤销登记”的使用却比较模糊:同样的四个字、同一种具体行政行为,数次出现在一部法规乃至同一个条款中,既没有对其法律属性予以界定,也没有对其适用情形依法区分;既可以理解为对行政许可的撤销,又可以理解为对社会组织违法行为的惩戒,等同于行政处罚措施。以上规定造成了法律认识上的混乱,在登记管理工作实践中往往把“撤销登记”作为行政处罚措施来看待和使用,操作上也按照行政处罚程序开展,却忽视了其本质属性。另外两部行政法规也不同程度地存在类似的问题,同样存在认识混淆和使用混乱的现象(见《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十四条、第二十五条、第二十六条,《基金会管理条例》第四十一条、第四十二条)。
    三、存在上述问题的主要原因
    从上可以看出,关于对社会组织的“吊销登记证书”与“撤销登记”,一方面相关法律有着明确规定,一方面三个条例又规定得较为混乱。之所以存在这个问题,笔者认为主要有以下几个方面的原因:
    1. 相关行政法规修订滞后。
    《行政处罚法》颁布于1996年3月,三个条例都在其后颁布(《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布于1998年10月,《基金会管理条例》颁布于2004年3月),间隔时间较长,立法过程中对行政处罚法的学习和吸收都比较充分,因此都较好地落实了行政处罚法的规定,对“吊销登记证书”予以了明确、清楚的规定。而《行政许可法》颁布于2003年8月,其颁布之前对于行政许可、行政审批问题缺乏明确的法律规定,《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作又因故被搁置数年,未能得到及时修订,导致多年来未能很好地落实《行政许可法》的规定。
    2. 法律法规之间的衔接存在漏洞。
    按照法制统一原则的要求,法律法规之间应当是成龙配套、衔接一致的。《基金会管理条例》的颁布时间晚于《行政许可法》,理应较好地就“撤销登记”的使用作出比较规范的规定。然而,因为这两部法律法规前后颁布的间隔时间较短,《基金会管理条例》在起草过程中也未能很好地吸收和落实《行政许可法》的规定,未能将“撤销登记”的使用进行依法界定,造成法律法规之间衔接上的漏洞。
    3.“其他行政处罚”条款被滥用。
    《行政处罚法》第八条第七项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”是一个兜底条款,目的是为了对难以穷尽的处罚种类作概况性规定。但在我国目前的立法实践过程中,很多法律、行政法规滥用了该条款,规定了大量本不属于行政处罚范畴的“其他行政处罚”,实际上成为了行政处罚兜底的“大箩筐”和“无底洞”。因此,三个条例立法之时,就将“撤销登记”创制成了一种“行政法规规定的其他行政处罚”种类和处罚措施,在管理实践中也是如此应用的。
    4. 《行政许可法》缺乏对“撤销登记”的程序性规定。
《行政处罚法》对实施行政处罚的程序作出了较为具体的规定,易于行政管理机关操作。与此相比,《行政许可法》只规定了行政许可的实施程序,规定了可以或者应当“撤销登记”的情形,对“撤销登记”的适用程序却未作出明确规定,造成行政管理机关在实践操作上的困难,因此往往将“撤销登记”作为更容易操作的行政处罚实施。
    四、解决问题的对策与建议
    针对前述问题,笔者认为应当抓住目前三个条例有望今年完成修订工作的大好时机,认真予以研究并加以修改、完善。
    1. 根据法律规定明确二者的法律属性。
    总体来说,就是要“桥归桥、路归路”,分清二者的法律属性,将“吊销登记证书”作为行政处罚措施,按照《行政处罚法》的规定实施处罚;将“撤销登记”作为对行政许可的撤回或者撤销,按照《行政许可法》的规定予以办理,不再作为“其他行政处罚”来界定和使用。据此,在三个条例的修订过程中,应当对相关条文进行改造,理清各自的适用情形,既要避免混同使用,也不能简单地一刀切处理,因“撤销登记”操作程序不清而对应当“撤销登记”的情形也都作“吊销登记证书”处理。
    2. 保持三个条例修订时的协调一致。
    社会团体、民办非企业单位、基金会三种类型的社会组织,尽管性质不尽相同,但都由民政部门进行登记管理,关于行政许可和行政处罚方面的法律适用是基本相同的。因此,在三个条例的修订中,对“吊销登记证书”和“撤销登记”的使用规定应当保持协调一致,不能各自为政、互相冲突。
     3.明确“撤销登记”的程序性规定。
    “撤销登记”作为消灭社会组织法人资格的行政措施,其法律后果明显十分严重,《行政许可法》未明确规定其程序性规定,不能不说是一个缺憾。应当按照程序正义的原则,根据《行政许可法》的立法精神和原则性规定,在实施“撤销登记”行为时,引入例如听证等重要的程序性规定,从而既保证行政管理机关依法行政,又切实保障社会组织的合法权益。